美国援乌中断半年，到底是国会不批钱还是拜登政府另有打算？

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作者：Walker

编辑：海鹫

对于错综复杂的国际形势，我们普通网友实可谓都是"井底之蛙"，原因也很容易理解——由于各种限制，特别是语言方面的隔阂，我们所能了解到的背景信息不仅少之又少，而且还往往残缺不全，真假难辨。

■很不幸，议论国际形势，我们很可能都是这个水平。

俄乌鏖战至今，世人都看到了美国对战场施加巨大影响的能力。然而，从广义上来说，自拜登政府于2023年10月初提交追加援乌补充预算申请案以来，美国官方对乌克兰的军事和经济支援已经实质上从源头中断了有半年之久。

美国国防部声称，以前批准的额度已经在2023年年底全部消耗完毕。虽然此后又在2024年3月12日象征性地挤出了一笔数额为3亿美元的军援，但显然问题并没有得到解决。

■2024年3月12日，中断两个多月之后，美国拜登政府又向乌克兰提供了一笔紧急军事援助。

目前，外界一般都把援助中断的责任归咎于2023年10月25日上任的美国国会众议院议长迈克·约翰逊，指责他作为共和党议长，忠实执行正在全力以赴争取重返白宫的"懂王"川普的旨意，利用各种方式阻止或拖延援乌法案的通过。

这当然是实情，人人都看到了迈克·约翰逊的表演。哪怕是在美国国会参议院已经在2024年2月13日以70票赞成、29票反对的明显优势，投票表决通过了两党讨论修改的对外援助法案之后（其中包括总数为600亿美元的对乌援助额度），迈克·约翰逊仍然利用手中的议长权力迟迟不让其在众议院进行投票表决。

■美国参议院投票通过包括乌克兰和以色列等在内的一揽子对外援助法案。

然而蹊跷之处在于，过去一直充当西方世界"带头大哥"的美国总统拜登，这半年以来在俄乌战争的问题上忽然沉寂下来。在这段时间里他既没有再访基辅，也很少就俄乌问题对外界发表意见。即便在2023年12月中旬乌克兰总统泽连斯基访美期间，拜登也显得相当低调，这与其之前的表现形成了鲜明对照。

■最近半年多以来，美国总统拜登在俄乌问题上显得风格大变。

在这个过程中，白宫和五角大楼坐视乌军弹药逐步耗尽，乌军总司令扎卢日内挂冠去职、丢失已经坚守十年之久的阿夫迪夫卡，面对俄军的步步进逼在全线陷入苦战……同时法国开始跃跃欲试，公开提出要向乌克兰派遣北约士兵的动议，其他欧洲盟国也是暗流涌动。（有关阿夫迪夫卡之战的详情，可参考本号历史文章：《俄乌两周年特别策划七：乌军为何败走阿夫迪夫卡？怪美国人？》）

■法国总统马克龙突然提出要向乌克兰派遣北约士兵，一石激起千层浪。

经常被人们称为"地球上最有权势之人"的堂堂美国总统，真的会被一个勉强上台的众议院议长逼到死胡同里去吗？老拜登究竟是手里确实没钱，还是其中另有玄机？别着急，下面就让笔者带您来给美国国防部算算账，看看这一切背后到底隐藏了什么秘密。对那些数学不好的同学们，笔者会尽可能讲得清晰明白一点。

■凭他（美国国会众议院议长迈克·约翰逊）就能把已在美国政坛驰骋多年的老拜登逼入死角吗？

好了，趁着迈克·约翰逊承诺从4月9日回到众议院上班后就要开始讨论对外援助法案的机会，咱们这就出发吧。

援助资金从哪出？

在开始算账之前，我们首先聊聊美国对乌援助资金到底来自何处？毕竟数百亿美元不是小数目，谁出这笔钱？如何批准拨付？这里就需要了解一些关于美国对外军援的背景知识。

美国政府对乌克兰的军事援助，主要通过两个渠道展开。一个被称为"乌克兰安全援助倡议"（Ukraine Security Assistance Initiative，USAI），另一个则是"总统拨款权"（Presidential Drawdown Authority，PDA）。

通过"乌克兰安全援助倡议"为乌克兰提供的军事援助，主要是美国国防部从国内军工集团或向其他国家采购相关物资，然后提供给乌克兰方面。例如美国国防部已经在"乌克兰安全援助倡议"下与雷神公司签约，为乌克兰生产12套NASAMS地面防空导弹系统。简而言之，就是美国掏钱买东西送往乌克兰。

■由挪威康斯伯格公司与美国雷神公司合作研发的NASAMS地面防空导弹系统，在乌克兰发挥了很大作用。

到目前为止，美国国会已经为"乌克兰安全援助倡议"拨款189亿美元，这些资金都将投入到具体的项目采购计划中。在这189亿美元中，有66亿美元尚未签约或承付，其他123亿美元的具体用途见下表。

■美国在"乌克兰安全援助倡议"范围内的资金签约使用情况。

由于"乌克兰安全援助倡议"所提供的援助必须签约并生产，并非现货交易，要经过相当长的时间周期之后才能被交付到乌军手中，远水解不了近渴，因此所谓的"总统拨款权"才是两个援助渠道中更加重要的那个，因为它无需等待，现货交付，可以立即满足乌军在战场上的需求。

美国《对外援助法》规定，总统可以在任意一个财政年度指示国防部从美军库存中调拨总价值不超过1亿美元的军事装备物资，用于对外援助，但这样做必须通知国会并说明理由。

■美国《对外援助法》中关于"总统拨款权"的相关内容截图。

需要说明的是，1亿美元的上限指的不是给每个受援国家的援助上限，而是该财政年度所有通过总统调拨的紧急对外军事援助的总额，不能超过1亿美元。

说到这里你肯定会有疑问：区区1亿美元的军援额度，还是全部对外援助的总和，够干嘛的？国会老爷们当然也知道这一点，这不是为了平时防着总统胡来嘛。特殊时期有特殊办法，美国国会早已通过乌克兰补充拨款法案和持续决议法案，将2022财年和2023财年的"总统拨款权"对外军事援助总额累计上限提升至255亿美元，其中2022财年110亿美元，2023财年145亿美元。

注意，通过"总统拨款权"调拨的美军库存军事装备物资的价值，是按照其账面净值计算的，即采购时所花费的原值减去折旧。由于这个原因，一些调拨出去的旧物资的账面净值可能只有原值的5%。但根据美国国防部财务管理条例，国防部不允许单方面将调拨援助给外国的物资净值计为0，因为即便是非常老旧的物资也有折旧残值，而且可能仍然会有买家愿意购买它们。

■《美国国防部财务管理条例》，由国防部副部长暨主计长办公室签发。

上述说明非常重要，请记牢，我们下面还会用到这些背景知识。

总统拨款水很深

那么，拜登政府是如何使用国会批准的2022财年和2023财年这总计255亿美元的"总统拨款权"，来援助乌克兰的呢？

白宫在2022年并未用足国会批准的"总统拨款权"额度，而是浪费了将近20亿美元，让这笔额度过期了。然后，到2023年7月底"总统拨款权"拨付的援助金额触及2023财年145亿美元的额度上限。截至当时，通过"总统拨款权"向乌克兰累计提供的军事援助额度为237.25亿美元。

这意味着在随后的日子里，除非国会通过另外的法案，否则拜登总统手里将不再有资金额度用来提供紧急对外军事援助。

然而，在2023年6月20日，五角大楼对外宣称说"他们算错了"。在2022财年和2023财年期间，向乌克兰提供的一些军事装备物资并未按规定以账面净值计算其价值，而是直接按市场采购价来计算的，这意味着援乌物资所使用的"总统拨款权"额度被高估了，五角大楼称该误差约为62亿美元。

■美国国防部副新闻秘书萨布丽娜·辛格向外界通告关于援助物资成本核算的误差问题。

如此一来，白宫手里又凭空出现了一大笔钱，可以在名义上触及"总统拨款权"额度上限之后继续向乌克兰提供军援。实际上，从2023年8月起，美国对乌军援均来自于这笔"误差"款项。而且虽然美国国会在2024财年并未调整"总统拨款权"的1亿美元上限，但拜登政府仍然还有额度可用。因为只要通知国会之后，额度就不会过期，可以随时使用。

到2023年12月27日美国国防部公布当年最后一笔对乌军援时，该额度还剩下41.78亿美元未被使用，而2024年3月12日的3亿美元对乌军援也出自该额度，使得目前这项资金的剩余额度变为41.78-3=38.78（亿美元）。

说到这里你可能才恍然大悟——白宫这不是还有钱吗？为何一直拖着不再向乌克兰提供军援，而是让舆论的火力全部集中到国会共和党人和共和党议长迈克·约翰逊身上？

拜登政府给出的解释是，当使用"总统拨款权"将美军库存物资调拨出去时，必然需要国会拨款来补充美军库存，以免影响美军的战备能力。现在国会批准的补充库存拨款已经用尽，因此无法再使用"总统拨款权"来向乌克兰提供军援。简而言之，就是美军仓库清库存后还得另外花钱买新武器填补。

听上去是不是很合理？那我们就再帮老拜登算一算补充库存拨款这笔账吧。

截至目前，美国国会共拨款259亿美元用来补充美军库存，其中79亿美元尚未签约或承付，其余180亿美元的具体用途见下表。

■美国国会拨付的补充库存拨款的具体使用情况。

我们还记得在发现"计算错误"之前，拜登政府已经使用的"总统拨款权"对乌军援额度为237.25亿美元，考虑到当前白宫手里还剩下的38.78亿美元额度，实际通过"总统拨款权"向乌克兰提供的军援额度为237.25-38.78=198.47（亿美元）。

那么问题来了，拜登政府实际向乌克兰调拨了价值198.47亿美元的美军库存物资，而国会拨款259亿美元用于补充库存，就算再加上那笔还没用掉的38.78亿美元的剩余额度也有富余，拜登政府为何坚称补充库存的拨款已经用尽而不能再向乌克兰提供军援了？

在回答这个问题之前，让我们先来看一下美国国防部在2024年3月12日向乌克兰提供的那一笔3亿美元军援是怎么回事，以及他们为何不能"照方抓药"，继续按照这个模式来向乌克兰提供军援。

当美国国防部使用国会拨款补充因动用"总统拨款权"进行对外军援而造成的美军库存缺额时，会先对成本进行估算，这样当最终签署采购合同时所发生的实际费用有时会低于事先估计的预算。

在这种情况下，多出来的资金将被返回到补充库存拨款中，以备其他补充库存的项目使用。美国国防部在过去的援乌过程中已经执行过6次类似的返回操作，涉及很多不同的项目，累计金额总数约为16亿美元。

根据拜登政府的说法，2024年3月12日之所以又能向乌克兰提供3亿美元的军援，是因为如上所述的成本核算又出现了大约3亿美元的补充库存资金结余，可以用来支持弥补这笔军援。但这是一次性的，不可持续。只要国会不批准新的拨款，为了保障美军的战备能力就不能再通过"总统拨款权"降低美军库存进行对外军援。

■美国于2024年3月12日宣布的价值3亿美元对乌军援的主要内容。

现在回到上面的问题。美国国会已经批准的用于补充美军库存的259亿美元拨款够吗？答案是当然不够，不仅不够，而且还差得远呢。

首先，259亿美元的资金需要涵盖美军库存的补充、扩大美国军事工业基础生产能力以及美国国防部及盟国向乌克兰提供服务所产生的全部费用。除此之外，将美军库存物资运往乌克兰也会产生很多运输和维护等执行费用，目前这笔费用大约有21亿美元。

■补充库存拨款的部分资金用于扩充位于爱荷华州的美国陆军弹药工厂的生产规模。

这样七扣八减下来，259亿美元里真正能用来补充美军库存的资金必然就少了很多。

其次，调拨出库的旧物资和补充入库的新物资并不是1:1的对价关系。新的当然几乎总是比旧的贵，这很容易理解。以炮弹为例，一枚崭新的M795型155毫米标准高爆炮弹的单价约为1050美元，而调拨出库的旧炮弹的账面净值可能只有这个价格的30%。

■类似于这种已经过期的库存ATACMS陆军战术导弹，还能值多少钱？要补充一枚新的导弹，又要花多少钱？

这就意味着，如果想要完全弥补已经通过"总统拨款权"援助给乌克兰的价值198.47亿美元的美军库存物资，所需要的拨款金额可不是198.47亿美元，而是它的数倍。

综上所述，美国国会批准的259亿美元补充库存资金，远远不足以弥补因为援助乌克兰而消耗的美军库存。

瞌睡拜登不是困

这样看下来，拜登政府所言非虚啊。补充库存的拨款缺口巨大，哪怕总统手里还有额度，也似乎确实不能再向乌克兰调拨军援物资了。难道美军不要备战的吗？

如果你真的这样想，可能就被老拜登给骗了。因为他们不仅早就知道这一点，而且也根本不在乎。换句话说，向不向乌克兰提供军援，其决定因素并不在于美军库存能不能被弥补，二者几乎毫无关系。拜登政府只不过是拿它作为一个幌子，用来掩人耳目而已。

■你说这不过是个"瞌睡乔"？小心他把你玩死。

不信？咱们帮着拜登政府往回捋一捋。

早在2022年9月，拜登政府向国会提交的补充资金申请中所要求的"总统拨款权"上限为37亿美元，但申请的补充库存拨款仅为15亿美元。2023财年伊始，美国国会规定了完全相同的数额。而当拜登政府在2023年提交补充预算申请时，要求将"总统拨款权"上限提升70亿美元至37+70=107（亿美元），但只要求增加77亿美元的补充库存拨款。

也就是说，在整个2023财年，拜登政府要求了107亿美元的"总统拨款权"额度，以及15+77=92（亿美元）的补充库存拨款。国会在《2023 年综合拨款法案》中最终批准的"总统拨款权"额度为145亿美元，补充库存拨款为133.8亿美元。

看到了吧？拜登政府在提交申请时就没有要求足够的补充库存拨款，而美国国会实际上给拜登政府提供了更大的援乌空间和更多的补充库存拨款。与之相比，拜登政府在具体操作对乌援助时则显得心机重重，想法颇多。更何况在拜登政府向国会提交以前的所有4项援乌补充预算申请时，是民主党控制着国会参众两院，如果有想法，拜登完全可以获得更大的自由度。

■在拜登执政的前两年，民主党控制着美国国会参众两院，理论上可以通过更高额度的对乌军援。

不仅如此，其实只要动用"总统拨款权"进行对外军援，就必然会在一定时间内使美军库存水平下降，这与有没有补充库存拨款甚至都没有太大关系。以所谓的"保持战备水平"来作为不向乌克兰提供军援的理由，根本就不成立。

原因很简单，"总统拨款权"的物资调拨是立即执行的，但补充这些物资则需要经过签订合同、生产和交付的一系列标准流程，在任何官僚体系里这都是一个漫长的过程。据美国国防部披露，之前通过"乌克兰安全援助倡议"所承诺的资金仅有25%已经到位，而用于补充"总统拨款权"所消耗库存物资的资金到位率仅为17%。这些装备物资的生产周期一般都需要2～3年，而且还是在合同签订之后才能开始生产。