专访姚洋：不能让地方政府“失能”

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经济观察网记者宋笛 2 月 22 日，在亚布力中国企业家论坛第二十四届年会上，北大博雅特聘教授，北大国发院经济学教授姚洋接受了经济观察网的专访。专访中，姚洋分析，中国经济潜在增速仍在 5.5% 左右，因此，2024 年 GDP 增速目标应该设定在 5% 以上，可以是 5% — 5.5% 这个区间。

要实现这一目标，" 三驾马车 "（消费、投资、出口）各有侧重。姚洋预计，2024 年消费和出口将持续增长，但增速难以出现大幅度提升，要实现全年增长目标，投资的作用很关键。在投资中，地方政府发挥着重要作用，但在目前地方政府债务承压、能力收缩的情况下，经济增长也会面临压力。

因此，姚洋建议可以先给地方政府 " 减减压 "，让地方政府能够比较充分地发挥其在经济中的作用。" 我们可以给地方政府发 4 万亿元资金作补充，刚好把疫情中地方政府增加的 4 万亿赤字填平，减轻地方政府的债务，让地方政府轻装上阵。" 姚洋说。

姚洋提示，过去地方政府在经济中发挥的作用过于显著，但要削弱这一职能，只能慢慢来，不能让地方政府的经济角色突然 " 失能 "。

经济观察网：两会召开在即，你觉得 2024 年的 GDP 增速目标应该定多少？

姚洋：要制定目标，首先要确定中国的潜在增长速度是多少，不同的人有不同的算法。我认为 GDP 潜在增速基本上还是在 5.5% 左右，所以我们是没达到潜在增速的。

如果要给政府提建议的话，我觉得不要提一个 "5% 左右 "，因为今年要以增长为主，能不能提 "5% — 5.5%" 区间目标，就是必须超过 5%。

提这样的一个目标，还有一个重要的原因是要实现我们的长期目标，比如 2035 年要实现人均 GDP 达到中等发达国家水平， GDP 总量相比 2020 年就需要翻番，计算下来这些年的平均增速应该是在 4.7% 左右。但是过去几年平均增速是不到 4.7% 的，现在需要赶一赶，如果前面几年都不能达到平均 4.7% 的增长，后面就更难了，所以我认为增速目标还是应该定高一点。

经济观察网：要实现这样的目标，" 三驾马车 " 中哪一个面临压力比较大？

姚洋：先看出口，去年最后几个月出口已经实现正增长，今年应该会继续小幅度增长，增幅预计很难超过 5%；再说消费，我们很难把需求增长的希望全部放在消费上，因为消费的增长最终需要靠收入增长，但收入短期内是很难增长起来的。2023 年有人估算，消费增长达到 9%，今年很难再有显著提高。算来算去，最好的方法还是让政府花钱。政府花钱了，也就给整个市场注入了流动性，注入了需求，经济就转起来了。

地方政府支出能力很强，是我们经济中非常重要的组成部分。目前我们的财政收入大概是中央拿一半、地方拿一半，地方还有很多非税收入。当然目前受到房地产市场的影响，可能少了一些；中央的钱，又有 80% 通过转移支付等方式返还给了地方政府，所以从支出来看，地方政府的支出占到 85%，中央只占 15%。

根据我们的研究，地方政府在经济中主要发挥两方面作用：一方面，地方政府会创造需求，本身就是一个大的需求源；另一方面，地方政府有放大效应，比如有的企业拿下来地方政府的采购项目，就更容易在市场上融到资。此外，地方政府的投资会形成资产，资产用来抵押可以再借出钱来，还有金融方面的扩张效果。

因此，当地方政府面临收缩的时候，整个经济可能会不可避免地出现收缩。

经济观察网：但目前地方政府受债务限制较多，我们也看到最近出台了一些约束高债务地区政府投资的政策。

姚洋：这也是我要说的，我觉得现在政策目标比较多。比如我们今年经济增长目标的权重是比较高的，但也不意味着其他目标的权重就变低了。这种情况下，很多政策都是 " 犹抱琵琶半遮面 "，担心一执行扩张性政策，地方政府又会乱借债。房地产政策也是这样，一方面反复强调要给不同类型的房地产企业放贷，另一方面又要做白名单。出台一个政策后，又出台一个政策，把上一个政策 " 往回拉 "，所以我觉得今年要实现 5% 以上的增长还是有难度的，还要再努把力。

经济观察网：从这种情况出发，你觉得政策的重点应该是什么？

姚洋：我觉得首先要给地方政府 " 减减压 "。地方政府压力比较大，疫情期间，地方政府赤字增加了 4.2 万亿元，现在有种说法是要 " 勒紧裤腰带 "，但有些地方对这个的理解是比较片面的，对债务的态度也是非常谨慎的。

实际上，对我们国家来说，目前经济增长速度低于潜在增速，意味着债务可以转化成实际产出，有了对应物就不会造成通胀。

再进一步，地方政府债务的形成原因是复杂的，不能采取一种 " 谁家的孩子谁抱走 " 的态度，还是需要更高层面下定决心，对地方政府债务进行一次整体清理。

我们看到，目前一些 " 分类管理 " 的方式，实际上也是企图找到一个多目标的平衡点。

经济观察网：那你认为更 " 当下 " 的解决方法应该是什么？

姚洋：我觉得当下就先别管债务问题，先救地方政府一把。我们也不用像美国一样印那么多钱，我们就发个 4 万亿元给地方政府做补充，刚好把疫情赤字的 4 万亿元填平，减轻他们的债务，让地方政府轻装上阵，释放活力，推动经济增速靠近 5.5% 的潜在增速。

经济观察网：但地方政府的债务也确实是个问题，今年将会启动 " 新一轮财税体制改革 "，你认为应该如何进一步管控地方债务的增长？

姚洋：我提的方案就是进一步发挥地方人大的作用，把地方人大的财政权做实了，把所有地方的资产、负债都纳入地方人大的预算和决算管理，让地方人大来监督，我觉得会有效约束地方债务扩张。为什么我们中央的赤字那么多年一直在 3% 这条 " 红线 " 以下，因为它还是有人大约束的。

现在地方债管理自上而下是比较难的。很多地方并不清楚自己欠了多少款。我前不久去一个内陆省，他们核算地方债核算出来 3 万亿元，但也有人说不止，因为核算只核算到市，下面还有县、乡，更何况下级行政机构也不一定说实话。他们也在猜，你是要惩罚我还是免我债务，如果惩罚我，我就少报点；如果免我债务，我就多报点。

经济观察网：地方政府投资的空间还大吗？

姚洋：我觉得是有的。我们老说没有投资机会，以北京为例，四环外有非常多可以再好好建设的地区。再比如老旧小区改造、安置房建设等。发达国家也都是经历过这么一个高速建设时期。