今天小編分享的财經經驗：撤鎮設市，準備開閘了嗎？，歡迎閲讀。
本文來自微信公眾号：秦朔朋友圈 （ID：qspyq2015），作者：巫珩（香港科技大學碩士、區網域經濟觀察者），題圖來自：AI 生成
文章摘要
推進撤鎮設市，賦予特大鎮更多權力。
• 強鎮經濟實力超越縣級，需調整行政地位。
• 改革面臨既得利益和制度轉換成本挑戰。
• 鎮級市試點探索，為撤鎮設市鋪路。
今年 7 月，《中共中央關于進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定》和《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》兩份頂層檔案不約而同地提出，" 深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相适應的經濟社會管理權改革 "。
近期《中國社會報》刊發了一篇由民政部區劃地名司有關負責人文章，提出 " 研究特大鎮設市的新路徑、新模式，打造縣網域經濟增長點 "。
這似乎都在暗示着，部分強鎮将實現擴權，甚至還有可能實現 " 撤鎮設市 " 的蜕變。
背後到底發生了什麼？
一
根據第七次人口普查數據，中國一共有 333 個地級市，2844 個區縣，38739 個鄉鎮。
你别看都是叫鄉鎮，但它們的實力可謂是天差地别。
比如説，在我生活的廣東有兩個鎮叫長安和大布，前者位于東莞市，2023 年 GDP 為 965 億元，距離千億俱樂部僅一步之遙，常住人口超過了 80 萬人；後者位于韶關市，2022 年 GDP 為 2 億左右，相當于長安經濟體量的 0.21%，常住人口 7000 人左右，相當于長安鎮的 0.88%。
其實，類似于長安這樣的特大鎮并不罕見。
在 2023 年鎮網域經濟中，排在首位的是貴州仁懷的 " 中國第一酒鎮 " 茅台鎮，2023 年 GDP 達到了 1500 億元，比省内的地級行政區——黔東南州、安順市還要高。
第二名是江蘇昆山的玉山鎮，經濟體量高達 1445 億元，力壓隔壁安徽省的幾個地級市淮北、銅陵、池州。
第三、第四名則分别是廣東佛山北滘鎮和獅山鎮，GDP 總量為 1370 億元和 1214 億元，高于省内的汕尾、梅州、河源、雲浮這幾個地級市。
放眼全國，有 100 多個鎮 GDP 總量超過百億，有 5 個鎮的 GDP 更是邁入了千億級别。這些經濟強鎮，已經構成中國縣網域經濟不可或缺的中流砥柱。
反觀縣級區劃，全國範圍内只有不到 60 個縣的經濟體量突破千億級别，超過了 500 億的，更是不及 100 個。
不少鎮的常住人口，也已經超過了縣。
根據第七次全國人口普查數據，廣東有 21 個超級鎮人口超過 30 萬人，其中有 9 個鎮超過 50 萬人。這中間，獅山鎮超過 90 萬人，虎門和長安超過 80 萬人，大瀝和小榄超過 70 萬人。而同省韶關、梅州、清遠、汕頭等地一些縣的常住人口，甚至都不夠 20 萬。
這也就意味着，有相當一部分的鎮，其經濟實力和人口規模早已經遠遠超過了縣區，然而在行政體系裏，它仍舊不過是縣區下面的 " 小弟 "。
斯坦福大學社會學系教授周雪光指出，中國的行政體系包含三個層級：
第一層級是 " 委托方 " 中央政府，它擁有政策制定和組織設計的最終權威，包括激勵設定、績效評估等；
第二層級是 " 管理方 " 中間政府，包括省政府、市政府、縣政府、上級職能部門，它發揮的是監管職責，督促管理下屬的基層政府有效執行中央政策；
第三層級是 " 代理方 " 基層政府，包括鄉鎮政府、街道、職能部門，負責執行和落實自上而下的指令和政策。
因此，在這種行政發包制的關系中，經濟強鎮的實力雖然超過了母縣，但卻方方面面都受制于縣級政府的管理。在中國政治結構中，縣的地位很有意思，一方面它是上級政府的政策推動者，是鄉鎮的督導、檢查、考核方；另一方面它又是政策的執行者，與鄉鎮存在共同利益，是被檢查方、被考核方。
然而，随着近年部門角色督查化加劇，縣級的政策執行者角色越來越弱，其推動者、督查者的角色加強，這就意味着它與上級政府的利益趨于一致，而與鄉村的利益對立性加劇。
簡單來説，就是縣級政府更親近上級政府，卻将更多的事責下放到鄉鎮一級，而且上級政府往往會憑借自己手中的行政權力，不斷汲取下級政府的資源，導致鄉鎮政府的施展空間大大受限，這對于經濟強鎮來説，并不是什麼好的信号。
而且，由于激勵機制的存在，上級政府的官員也會優先考慮如何完成自己的發展目标，将經濟發展的壓力給到下級政府，使得經濟強鎮承擔了更多縣網域經濟發展的重擔，最終造成權責不平衡的局面。
一位長期在温州某強鎮擔任一把手的幹部曾這樣對媒體説，" 鎮級的體制、縣級的工作量、市級的工作要求，就像是‘大人穿小孩的衣服’，已經穿不下了。" 這句話，其實就折射出了經濟強鎮在行政體制上的局限性。
首先是财權。當前，我國的鎮級政府财政體制為 " 鄉财縣管 "，也就是説鄉鎮收入上交到縣裏，由縣政府按照地方預算下撥資金。所以，你别看經濟強鎮光鮮亮麗，但級别低也意味着他們每年要上繳不少财政。
而縣級政府拿到鎮級财税後，并不會完全把這些錢投入到這個鎮去使用，反而是在市縣級統籌安排，這對于強鎮而言并不是什麼好消息，它在無形中就肩負起幫扶窮鎮的責任。
但經濟發展需要強大的财力支撐，去進行基礎設施建設和發展社會事業，資金有限就難以推動可持續性的發展。
如果 " 撤鎮設市 "，當地就可以建立縣級市财政體制，設立一級金庫，自由支配财權。
拿蘇州來説，它實際上 50% 的财政都是來自于下轄的鎮，但這些鎮 90% 的财政都上交給了縣級市政府和地級市政府，大量的公共服務的開支投入到高等級城市去了，最終鎮只能撿漏。
其次是人事權。一個鎮的公務員編制實際上只有幾十個行政編制名額，但強鎮聚集了大量的人口，要負責相當于一個地級市人口的公共服務，在治安、交通等方面的公共管理人員嚴重不足。這就需要大量外聘人員來填補缺口，而這些費用開支都落在鎮本級财政身上。如果行政級别提升之後，人員編制可以比鎮一級的行政編制增加一倍之多，各職能部門也可以随着建制得到更新。
另外還有土地資源。土地指标由國土資源部向各省分配，到了各省之後約 30% 會先留在省會城市，剩下的 70% 在全省十幾個地級市分配，然後再到上百個縣級市，鎮幾乎是排不上隊。巧婦難為無米之炊，各項事業都會受到掣肘。
鎮也缺乏獨立的規劃審批權、房產事務管理權等。一個鎮要想設立一個新的開發區，或者想增加一點商業用地，必須走完上級政府的流程審批，這個過程耗時不説，好不容易争取過來的企業和項目還有可能随時變卦。
就拿福建的石獅鎮來説，在還沒有 " 撤鎮設市 " 之前，鎮工商行政管理部門連處理一個 100 元以上的案件，都需要報縣工商局審批，耗時之多，常常導致結案不及時引發次生問題。
對于經濟強鎮來講，動辄幾百億上千億的經濟體量，數十萬甚至近百萬的人口體量，早已經不能視作簡單的鄉鎮體系。這種 " 小馬拉大車 " 的局面，無法适應發展的需要，區劃改革箭在弦上。
二
實際上，中國一直在進行行政區劃改革的探索。
1978 年至 1996 年，是縣級市的高速發展期，從 92 個增長到巅峰期的 445 個，年均設立 20 個。
但到了 1997 年，" 撤縣設市 " 被中央緊急叫停。此後縣級市數量不升反降，一度萎縮到 387 個。直到 2019 年，浙江 " 中國農民第一城 " 龍港鎮 " 撤鎮設市 "，才打破了近 20 年的空白期。
在設市之前，龍港鎮位列全國百強鎮第 17 名，GDP 超過 300 億，常住人口近 40 萬人，相當于一個中等城市的體量。2019 年，龍港獲批直接升格為縣級市，而且是全國唯一一個不設鄉鎮、街道的縣級行政區網域。2024 年，龍港的 GDP 漲到 410 億元，經濟增速領跑于浙江各大縣網域，常住人口增長 21.3%，常住人口城鎮化率達到了 98.2%。
然而，在龍港之後，" 特大鎮改市 " 已經多年沒有擴容了。但這不意味着特大鎮的改革就此停滞，實際上它早已形成了三個路徑，分别是強鎮擴權、設立鎮級市、撤鎮設市，改革程度由淺及深。
第一種手段是現在采取最多的，叫做" 強鎮擴權 "，也就是在不觸及行政區劃層級改革的前提下，縣級政府将部分經濟社會管理的權限下放到鎮政府，從而破解權責不對稱的問題，給予 " 明星鎮 " 發展所需的體制空間。
但是，随着改革的深入，還是出現了很多實際操作上的弊端。比如沒有考慮實際情況，一下子下放的權力過多，鎮政府難以承接，反而變成了一種甜蜜的 " 負擔 "。有些權力則是 " 明放暗不放 "，實際上還是按着原來的老路子在走，鎮政府處在一種尴尬的地位，本質上還是難以擁有真正的發展自主權。而且下放的權力，在缺乏有效監督的情況下，也很容易被濫用和私用，滋生腐敗。
第二種手段是設立鎮級市。2023 年，河南省南陽市選定了 13 個縣市中的 11 個鎮，作為 " 鎮級小城市 " 試點的探索場所。
其實，在中國的行政體制設計中，并沒有 " 鎮級市 " 的設定。這些鎮級市并不涉及行政級别的提升，仍然是縣轄的鎮級部門。所以這裏有一個尴尬的地方，細究起來，到底算是鎮還是算是市呢？
雖然名不正言不順，但鎮級小城市還是能夠按照城市進行對待，不僅獲得大量的縣級管理權限，而且還有可能按照城市規模來調整人口及土地規劃，進而獲得更大的發展空間。
這種實驗缺乏必要的法律依據，終究是一種過渡的手段，并非長久之計。但目前我國的現實情況很復雜，設立 " 鎮級市 "，之後再慢慢拓展到更深層的 " 撤鎮設市 "，似乎也未嘗不可。
10 多年前，就有專家曾説，鎮級市将會成為第五種市級行政級别，但這麼多年過去了，卻沒有落入現實。其難點在于，中國城市的行政級别本來就已經很繁瑣了，再多加一個層級，無異于會提高行政管理的成本，降低管理效率，與當下減少行政層級、實現政府組織結構的扁平化管理的趨勢并不相符。
從以上種種分析可得，" 撤鎮設市 " 似乎才是較為徹底的改革方式。然而，近十幾年，強鎮一個個高手林立，但真正提升段位的卻只有一個龍港鎮。而且，這一步也非常不易。
在最終實現 " 撤鎮設市 " 之前長達三十多年的時間裏，龍港鎮前前後後共進行了四輪擴權，但始終沒能捅破 " 設市 " 的窗户紙。如果不是頂層在 2014 年啓動新型城鎮化試點工程，龍港鎮想要憑自身的力量完成 " 撤鎮設市 "，實際上也是非常困難的。
三
為什麼 " 擴權 " 易，而 " 撤鎮設市 " 難呢？
第一個障礙，是原有的既得利益模式。如果説 " 擴權 " 只是削弱了縣級政府的權力，那 " 撤鎮設市 " 就相當于直接剝奪了縣級政府的部分權力，勢必會造成利益博弈。
原有的既得利益集團面臨損失風險的情況下，博弈的結果很有可能是重走老路，選擇原有的 " 強鎮擴權 "。這樣一來，行政區劃的穩定性得到強化，同時卻增加了 " 撤鎮設市 " 的難度。
協調鎮與縣之間的關系，成為減少改革阻力的一大關鍵點。畢竟，經濟強鎮一直都是母縣的重要财税來源，如果該縣屬于單中心結構，經濟發達鎮一旦單獨設市，将會對其經濟形成重創。
相較之下，選擇雙中心或者多中心結構的非縣政府駐地的經濟強鎮先進行改革，阻力可能會小一些。
第二個障礙，是巨大的制度轉換成本。" 撤鎮設市 " 不僅涉及鎮級人事、組織機構部門的設定和調整，同時還有縣級、市級乃至省級政府的調整。
" 強鎮擴權 " 已經投入了大量的成本，重新再進行新一輪的改革，而且是更大範圍的改革，其成本将會更高。
以上種種原因成為了特大鎮一躍龍門的攔路虎。
但很明顯的是，今時今日，強鎮的發展已經遠遠超出了預期，未來要如何讓這些強者更強，需要真槍實刀的改革了。
過去十年，廣東、江蘇等地就一直在探索強鎮擴權，如不設任何區縣、以 " 直筒子市 " 著稱的東莞，20 多個鎮網域基本都享有縣級管理權限，相關領導也多是縣處級。
城市行政區劃從來都沒有一個固定的範式，是随着區網域經濟的發展不斷調整的。過去我們将很多精力放在城市端，讓更多的人有機會入城，在大城市裏找到一份工作，謀求收入增長。而随着城鎮經濟的興起，過去被視為落後地區的 " 小地方 " 也已相當繁榮，過去的行政區劃如果不能适應這種轉向，就應該及時做出調整，以免最終反拖了經濟後腿。
如今，超大特大城市正在加速打破户籍堅冰，消融城鄉二元化結構。特大鎮身上的堅硬枷鎖何時解除？
諾大的中國，每天都有不同的故事在上演。
