今天小編分享的财經經驗：香港保障房制度，給我們哪些啓示？，歡迎閲讀。
本文來自微信公眾号：騰訊研究院 （ID：cyberlawrc），作者：李剛（騰訊研究院），原文标題：《中國香港保障房制度：基本情況與啓示》，題圖來自：視覺中國
1841 年，香港開埠。經過近兩個世紀的發展，房地產業已是支撐香港經濟發展的支柱，也令香港寸土寸金，成為全球房價最貴的都會區。相當比例的本地居民無法負擔市場化價格，保障性住房成為他們解決居住問題的出路。
香港的保障性住房可以分為用于出租的公屋和用于出售的居屋兩種。公屋租金僅為市場價格的五分之一到四分之一，居屋售價不高于市價七折，為低收入家庭和老人提供了經濟宜居的住房選擇。截至 2023 年底，公屋和居屋合計占香港住宅部門總數的 46.1%，解決了 45.3% 居民的居住問題。公屋和居屋的平均居住密度為 2.7 人 / 部門，與私人屋宇基本持平，惟公屋和居屋的部門平均面積遠小于私人屋宇。
香港的保障房建設力圖做到三個 " 兼顧 "：
（1）在控制成本的同時兼顧居住品質，房委會不斷優化設計，确保綠化率、預留休憩空間、降低噪音；
（2）在保障公平的同時兼顧分享收益，通過 " 居者有其屋 "、" 綠置居 " 等計劃，公屋和居屋居民可取得部分產權，既可封閉流轉，也可補差價後公開交易；
（3）在确保财政投入的同時兼顧永續經營，房委會商業化運營，幾乎年年有盈餘。
此外，香港的差饷制度也值得深入研究。差饷是針對租金收繳的利得税，2023-24 财年占港府财政收入的 5.1%。随着國内住宅租賃市場不斷壯大成熟，對租金的估算更為真實準确，或可探讨在部分條件成熟的城市試點針對自有住房服務征收利得税的可行性。
1841 年，香港開埠。在特殊的歷史和地緣政治條件下，香港形成了獨特的土地制度，并發展出具有香港特色的房地產市場和保障房體系。
一、香港土地制度沿革
英治時期，香港土地全部歸屬英國王室，由港督代行處置。1841 年 5 月，初代港督義律在第一号《香港憲報》中提出，港島土地以公開拍賣方式批租給私人使用。一個月後，港府舉辦首次土地拍賣會，批出東起東角、西至上環的 34 幅土地。
1844 年港英政府頒布《土地注冊條例》，正式确立土地登記注冊等基本制度。1845 年《征收差饷條例》出台，規定拍得土地使用權的業主需要按物業市值繳納税款（差饷）。1886 年《土地拍賣條例》公布，明确土地拍賣的流程和細則。批租期限在香港開埠早期曾有過多次變動，到 1898 年後，絕大部分地塊按港島和北九龍租期 75 年、南九龍和新界租期 99 年固定下來 1。
二戰後，香港出現為低收入群體提供廉租屋宇的民間非營利組織，如 1948 年成立的香港房屋協會和 1950 年成立的香港模範屋宇會，依托港英政府提供的低價土地和免税待遇興建福利住宅。1953 年石硖尾火災後，為安置大量無家可歸的災民，港英政府出資建設徙置屋，成為香港大規模公屋建設的開端。
1997 年香港回歸。根據《基本法》第 123 條，特區政府成立後租約到期土地，可續租 50 年而無須補繳地價，但需要按年繳付額外地租，征收率為應課差饷租值的 3%。舉例來説，按照現時應課差饷租值在 550，000 港元之下的住宅，差饷征收率為 5% 計算，批租期滿後，征收率會升至 8%。
1999 年，受亞洲金融危機衝擊，香港房地產市場大幅回調。特區政府推出 " 勾地表 " 制度，在土地公開拍賣前設定内部詢價環節，防止土地流拍影響市場信心。具體做法是，地政署編制發布《申請售賣土地表》，發展商對土地表内感興趣的地塊提出申請，開價并繳按金，也即 " 勾地 "。若有發展商出價高于政府内部評估底價，則該地塊會正常進行公開拍賣；若所有發展商出價均低于評估底價，則該地塊被收回，擇機再行拍賣。
初期，僅部分冷門地塊需 " 勾地表 "，其餘地塊仍走正常拍賣流程。直至 2003 年 SARS 爆發，恐慌情緒蔓延，多幅土地流拍，促使特區政府在 2004 年停止土地直接拍賣，全面施行 " 勾地表 "。這一做法雖然杜絕土地流拍，但無法提升土地成交量，導致供地量連年遞減，到 2008 年僅有一幅土地成功勾出。土地供應鋭減導致住宅供不應求，租金屢創新高，社會輿論反彈。2013 年特區政府宣布取消 " 勾地表 " 并重回土地直接拍賣。自 1999 年開始 " 勾地表 " 至 2013 年取消 " 勾地表 "，僅有 58 幅土地被勾出，其中住宅用地 49 幅。
經過多年發展，香港房地產及相關行業規模龐大、體系完備，已經成為支撐香港經濟發展的支柱性行業。2023 年，香港 " 建造 "、" 地產、專業及商用服務 "、" 樓宇業權 " 三項經濟活動共創造 6693 億港元的增加值，占當年香港 GDP 的 23.0%。地價收入是特區政府重要的财源，在 2023-24 财政年度 2 香港房地產市場下行，土地拍賣成交筆數鋭減的情況下，地價收入占特區政府财政收入的比重為 3.6%。在疫情前的 2019-20 财政年度，這一比例曾高達 24.0%（圖 1）。
圖 1 地價收入占香港财政收入比重
數據來源：香港财經事務及庫務局
二、香港保障房基本情況
香港的保障性住房可以分為用于出租的公共租屋（公屋）和用于出售的資助出售房屋（居屋）兩種。
根據特區政府統計處，截至 2024 年 9 月底，全港共有永久性居住屋宇 305.6 萬部門 3，其中公屋 86.0 萬部門，占居住屋宇總量的 28.1%。截至 2024 年 6 月底，公屋居民 217.4 萬人，占香港居民總數的 28.9%。絕大部分公屋（96.2%）由官辦的房屋委員會（Housing Authority，HA，以下簡稱房委會）持有，少部分（3.8%）由民間的房屋協會（HousingSociety，HS，以下簡稱房協）持有。公屋主要分布在觀塘、葵青、沙田三區，三區占香港公屋部門總數的 39.2%（圖 2）。
圖 2 香港公共租屋分布及居住密度
數據來源：2024 年 12 月香港統計月刊
最早的居屋是港府和非營利組織自上世紀 70 年代起推出的以低于市價方式出售的保障性住房出售計劃。據香港房屋署統計，截至 2024 年 3 月底，居屋總數為 45.0 萬部門，占居住屋宇總量的 15.0%；居屋居民占香港居民總數的 15.5%。
公屋和居屋為香港的低收入家庭和老人等弱勢群體提供了經濟宜居的住房選擇。據香港房屋署，2024 年 3 月，香港島、九龍、新界公屋的平均月租分别為 75、84、67 港元 / 平方米，僅為同期同地區私人住宅租金的 18.3%、23.1%、24.2%（圖 3）；居屋售價則不高于市場價格的七折。據房委會《" 出售居者有其屋計劃部門 2024" 的平均售價及銷售安排》，新推售的 7132 個部門按評定市價至少折減 30% 銷售 4。
圖 3 港島、九龍、新界公共租屋租金與市價比較
數據來源：特區政府房屋署《房屋統計數字 2024》
三、香港保障房申請流程和資格限制
就公屋的申請資格而言，申請人需年滿 18 歲，已婚者需與配偶一同申請，同時申請表内至少一半成員在港住滿 7 年，所有申請人現居香港并擁有入境權，月收入和資產符合規定（表 1），且不持有香港私人住宅或住宅份額。
居屋申請抽成綠表和白表兩類。綠表申請人是公屋居住者 / 申請者、以及基層公務員；白表申請人是不符合公屋申請标準，但收入和資產額仍然較低（表 1），無法負擔私人住宅的夾心層或新移民。
表 1 保障房申請者收入和資產限額
數據來源：特區政府房屋署
居屋分配常年傾向于綠表申請者。如居屋 2019 計劃，綠表申請人數占總申請人數的 15%，卻獲得 51% 的居屋部門（表 2）。其主要的政策考慮是，綠表申請者在中籤後，可騰出原本居住的公屋或被移出公屋輪候名單，實現居屋與公屋的 " 一換一 "，提升保障房使用效率。但随着近年香港房地產市場下行，出現綠表申請者未用盡居屋配額的情況。于是綠表剩餘配額被重新分配給白表申請者，造成最終分配結果趨向平衡。居屋 2023 計劃中，再分配後的綠表、白表獲資助出售部門占比分别為 30%、70%，與當年綠表、白表申請人數占比 24%、76% 基本相當。
表 2 資助出售房屋在綠表和白表申請者之間分配
數據來源：房委會備忘錄 SHC 24/2024
居屋可以在度過轉讓限制期并補差價後，在公開市場銷售。若資助出售房屋轉售于綠表或白表申請者，則只需滿足轉讓限制期的規定，無需補差價。轉讓限制期一般為 5 年，差價一般為以當下成交價格計算的購買時折價幅度。以居者有其屋計劃為例，其補價計算公式為：
這一安排，讓港府與資助出售房屋購買者按照當初的折讓幅度分享房屋在持有期間的價值增值。
房委會設有僅面向綠表和白表申請人的 " 居屋第二市場 "，旨在促進居屋封閉流轉。因無需補差價，居屋第二市場相對活躍。2024 年 1 至 11 月，在香港房地產行業整體不景氣的背景下，居屋第二市場實現 4202 宗轉售交易。相比之下，同期僅有 415 宗補差價申請，也即僅有不到交易量十分之一的轉售居屋流入公開市場。
四、香港保障房制度的成績和挑戰
經過七十餘年的探索和發展，香港保障房形成了完備的體系，已成為維系社會穩定不可或缺的一環。據香港房屋署，截至 2023 年底，公屋和居屋合計占香港住宅部門總數的 46.1%，解決了 45.3% 的居民的居住問題。公屋和居屋的平均居住密度為 2.7 人 / 部門，與私人屋宇的居住密度基本持平。
成績的背後是香港政府的持續不斷投入。2023-24 财年，特區政府在房屋方面的公共開支達 448.7 億港元，同期港府賣地收入為 185.8 億港元。截至 2024 年 3 月底，房委會獲得的港府撥付土地價值和居屋土地差價，累計達 6674 億港元。
圖 4 部分城市房價中位數與年收入中位數比值 *
數據來源：Demographia International Housing Affordability 2024
* 房價與收入為 2023 年三季度數據
成績的反面，是香港現行的土地拍賣制度推高地價、房價、租金，政府、地產商、有房者利益捆綁，讓香港成為全球房價 / 收入比最高的都會區之一（圖 4）。一方面，相當比例的本地居民無法負擔市場化的住宅成本，令排隊等公屋 / 居屋成為他們解決住房問題的唯一出路；另一方面，房價下行牽一發而動全身，對經濟、金融乃至社會穩定都會造成巨大衝擊，令當局騎虎難下，左右為難。
另外，自本世紀初以來，香港公屋的輪候人數居高不下，輪候時間不斷延長。公屋輪候人數從 2004-05 财年的 9.1 萬人增加至 2023-24 财年的 22.0 萬人，相應的平均輪候時間也從 1.8 年延長至 5.7 年（圖 5）。
圖 5 公共租屋排隊人數及輪候平均時間
數據來源：特區政府房屋署《房屋統計數字 2024》、《房屋統計數字 2018》、《房屋統計數字 2015》、《房屋統計數字 2010》、《房屋統計數字 2005》
輪候期間，大部分申請家庭不得已居住在狹小的分間樓宇部門，也即俗稱的 " 劏房 " 中。分間樓宇是将居住部門分割為數個帶獨立衞浴的廳房分别出租，類似内地的蟻居、群租房。據特區政府 2021 年人口普查數據，全港 10.7 萬户共 21.6 萬人居住在 10.8 萬間劏房中 5，其中 4.9 萬間分布在油尖旺和深水埗兩區（圖 6）。劏房人均居住樓面面積為 6.0 平方米，遠低于全港人均居所樓面面積中位數 16.0 平方米。
圖 6 分間樓宇在各區分布
數據來源：特區政府統計處，2021 年人口普查
為更快速地為更多申請者提供居所，同時解決公屋地塊分散、細碎的問題，房委會自 2000 年多次調整公屋設計，如 2000 年的因地制宜設計、2006 年的 " 小部門設計 "、2008 年的 " 構件式部門設計 " 等。2011 年底，房委會為配合港府《2011-12 年施政報告》中重啓居屋建設的要求，推出新版 " 構件式部門設計 "，成為目前公屋和居屋的主要設計标準（表 3）。
表 3 公屋和居屋設計要求
數據來源：《香港房屋委員會新公營房屋部門設計》（CB ( 1 ) 1037/14-15 ( 01 ) ）
* 室内樓面面積 ( Internal Floor Area ) ，為不包括機房、閣樓、停車位、梯屋、前庭等附屬設施的實際居住面積
公屋和居屋面積明顯小于私人住宅。大部分公屋和居屋室内樓面面積在 40 平方米以下，僅有極少數公屋包含五人或以上部門，室内樓面面積在 40.0～69.9 平方米。40 平方米以上居屋近年來也越建越少，從 2017 年的占比 75.4% 降至 2024 年前三季度的 21.3%（圖 7）。
圖 7 新落成公屋、居屋和私宅的户型面積分布
數據來源：《香港統計年刊》
*2024 年為截至三季度數據
五、香港保障房制度的啓示
在 1998 年房改過程中，内地大量借鑑了香港房地產市場和保障房體系建設的經驗，如土地的招拍挂制度、經濟适用房制度等，松綁了城市土地和商品房市場，釋放了民間投資活力，滿足了居民的住房需求。一點突破，滿盤皆活。
香港用于出租的公屋和用于出售的居屋互相搭配的保障房體系，在約束條件較多的情況下，為緩解香港住房緊張、緩和社會矛盾做出了巨大貢獻。香港在保障房的建造、分配和運營管理方面力圖做到三個 " 兼顧 "，值得我們借鑑和學習。
第一，在控制成本的同時，兼顧保障房的居住品質。房委會根據反饋不斷優化公屋、居屋的室内設計，同時執行較高的綠化标準，預留較為充分的鄰裏休憩空間。此外，對臨街樓宇采用特殊設計降低噪音擾民，充分利用小區的微氣候保障自然通風采光，營造舒适居住環境。自 2017-18 财年，特區政府推出調遷計劃，凡人均室内樓面面積低于 7 平方米的公屋住户，可申請調遷至更大部門，持續提升公屋居住品質。
第二，在保障社會公平的同時，兼顧分享投資收益。通過 " 居者有其屋 "、" 綠置居 " 等計劃，公屋和居屋居民可以在政府資助下取得保障房的部分產權。這部分產權可以在房委會的居屋第二市場封閉流轉，也可以通過補差價的方式進入公開市場交易。居屋因此有了投資屬性，保障房居民也有與政府共享住宅增值的可能性。
第三，在确保财政投入的同時，兼顧永續經營。房委會作為公屋和居屋的管理機構，完全商業化運營，幾乎年年有盈餘。2023-24 财年，房委會實現租金收入 245 億港元，售樓及補價收入 222 億港元，投資及其他收入 44 億港元。同預售屋委會支出總額 342 億港元，當期運作盈餘 169 億港元。
此外，香港的差饷制度也值得深入研究。歐美等國家土地私有，因此需繳納與土地產權對應的财產税（也即房地產税）。與内地一樣，香港土地歸特區政府所有，土地拍賣标的是使用權，開發商購地實際上是一次性繳付地租，并沒有獲得土地產權，因此沒有征收房產税的基礎。差饷實際上是針對租金收繳的利得税，對應的是香港 GDP 中的 " 樓宇業權 " 部分。樓宇業權是部門時間内社會整體提供的租賃服務價值總和，包括個人或法人以業主身份為自己提供的租賃服務。這是以支出法核算 GDP 的通行做法，例如美國 2022 年估算的自住租金占實際 GDP 的比重為 9.2%6。
據特區政府統計處，香港 2023 年樓宇業權產值 2963.7 億港元，占當年 GDP 的 10.2%。差饷是針對包括自住在内的所有租金收入征收 5% 的利得税。香港的差饷是累進税制，前面説的 5% 只是最低的一檔。2023-24 财年，特區政府差饷收入為 282.1 億港元，占當期财政收入的 5.1%。1947 年成立的 " 差饷物業估價署 "，專責差饷征收及地租估價，定期發布香港物業報告，全面掌握香港各類物業詳細信息，是差饷制度順暢執行的關鍵。這些做法值得研究借鑑。
據特區政府統計處，香港 2023 年樓宇業權產值 2963.7 億港元，占當年 GDP 的 10.2%。據 2024 年 11 月刊憲的《2024 年差饷（修訂）條例》，香港 2025 年的差饷征收分三檔，首 55 萬元應課差饷租值為第一檔，對應 5% 征收率；55 至 80 萬元為第二檔，對應 8% 征收率；80 萬元以上為第三檔，對應 12% 征收率。2023-24 财年，特區政府差饷收入為 282.1 億港元，占當期财政收入的 5.1%。1947 年成立的 " 差饷物業估價署 "，專責差饷征收及地租估價，定期發布香港物業報告，全面掌握香港各類物業詳細信息，是差饷制度順暢執行的關鍵。這些經驗都值得我們研究借鑑。
備注：
[ 1 ] ：1841 年港英政府第一次土地拍賣時未明确規定租期，到 1844 年明确租期為 75 年且不可續約。1848 年，因承租人抱怨租期太短，港英政府把租期從 75 年延長至 999 年且無需補交地價。1898 年英政府向清政府租借北九龍及新界土地，租期 100 年，因此北九龍和新界批租期限是自 1898 年 7 月 1 日起計算 99 年減 3 天，至 1997 年 6 月 27 日。同時港英政府将港島和南九龍新批土地租期改回 75 年，并可續租 75 年，不另收地價。
[ 2 ] ：香港以本年的 4 月初至來年的 3 月末為一個财政年度。
[ 3 ] ：房屋署數據與統計處數據略有不同，統計處公布的香港統計月刊 2024 年 3 月底，香港共有永久性居住屋宇 304.1 萬部門。因統計月刊的數據較新，此處使用的是統計處數據。
[ 4 ] ：根據房委會 2018 年出台的出售部門定價政策，至少 75% 的推售部門，折價後的按揭貸款月供不超過香港家庭收入水平中位數的 40%。按 2024 年中香港家庭月收入水平中位數 46300 港元、貸款 90%、按揭 20 年、按揭利率 4.0% 計算，75% 的出售部門總價不超過約 340 萬港元。
[ 5 ] ：特區政府統計處，《2021 人口普查主題性報告：居于分間樓宇部門人士》
[ 6 ] ：估算的自住租金：Imputed Rental of Owner-Occupied Housing，歷年美國自住租金占 GDP 比重見 https://fred.stlouisfed.org/graph/?g=eOZt
