今天小編分享的财經經驗：大國點名，最新省級“分工”出爐：誰是戰略支點？誰擔安全屏障？，歡迎閱讀。
随着我國"多規合一"改革深入推進，各級各類國土空間規劃終于逐漸揭開面紗。
近日，國務院陸續批復南京、廣州、深圳、成都等重點城市國土空間總體規劃，其中，"重要的中心城市""先進制造業基地""科技創新中心"等功能定位引發廣泛關注。
過去，各種空間規劃類型很多，相互之間協調不夠，交叉重疊較多。2018年，在新一輪國家機構改革中，自然資源部挂牌成立，着手将主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一的國土空間規劃，實現"多規合一"。
作為各類開發保護建設活動的基本依據，國土空間規劃通過體系重構，直接将"三區三線"（注："三區"，城鎮空間、農業空間和生态空間；"三線"的城鎮開發邊界、耕地和永久基本農田保護紅線和生态保護紅線）劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上，形成全國統一的"一張圖"。在多位受訪專家看來，這種自上而下編制的約束性規劃，在空間表達的尺度上更具革命性。
帶着"把每一寸土地規劃得清清楚楚"的目标任務，國土空間規劃體系如何落地？按照自然資源部的說法，不同層級規劃的側重點和編制深度不一樣，其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市級、縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。
截至目前，除北京、上海的城市總規已于2017年獲批不再報批外，31個省級行政區中，僅剩湖北的國土空間規劃尚未獲得國務院批復。省級規劃獲批，省網域國土空間有了保護、開發、利用、修復的政策和總綱。如清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究分中心主任、清華同衡規劃院副總規劃師盧慶強所言，"批復内容都屬于國家要求，是地方需要認領的‘國家任務’"。
明确"戰略"區網域：
1個腹地和6大支點
作為規劃期到2035年的空間藍圖，國土空間規劃描繪的目标定位備受矚目。
《每日經濟新聞》記者注意到，在國務院6餘萬字的批復中，"戰略"一詞出現了230餘處，含量非常高。自然資源部相關負責人此前表示，這輪規劃審批是按照"管什麼就批什麼"的原則，中央政府主要審查"地方怎麼落實國家戰略"，至于各地怎麼按照中央的管控目的和戰略進行發展，由地方自主決定。
也因此，在大的空間格局上，規劃既強調各地要深度融入長江經濟帶、粵港澳大灣區建設、西部大開發等重大國家戰略，同時在具體表述上，又有較為明顯的差異。
其中，四川是唯一的"戰略腹地"，山東和山西分别是"北方地區經濟發展的戰略支點"和"支撐黃河流網域生态保護和高質量發展的戰略支點"。
各省份最新定位
▲資料來源：根據國務院批復整理（京滬定位來自2017年批復的城市總規）
此外，沿海地區還有四大"戰略支點"——
作為全國經濟大省和外貿大省，廣東和江蘇要同時打造"國内國際雙循環的戰略支點"；作為最大的經濟特區，海南自貿港的任務是打造"21世紀海上絲綢之路的戰略支點"；坐擁西部陸海新通道出海口的廣西，則要打造"西南中南地區開放發展新的戰略支點"。
"只要是國務院批復檔案裡面的内容，不論出現在檔案哪個位置，都屬于國家明确的要求，都是地方需要認領的國家任務。"盧慶強在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說。
他表示，2019年8月召開的中央财經委員會第五次會議非常重要，它從大的戰略格局上把國土空間抽成了兩類，即所謂的優勢地區和其他重要安全保障地區。"這個戰略格局的内核是區網域經濟布局，外在表現形式就是國土空間體系。"
▲圖片來源：《江蘇省國土空間規劃（2021—2035年）》
值得一提的是，復旦大學經濟學院院長張軍在回應近期市場對"戰略腹地"的關注時也特别強調"中國太大"，各地發展不可能是同一個節奏，比如"北京、上海需要更多發展現代服務業，西部大城市在基建方面還有很大空間"。
他認為，處在追趕階段的地區，需要把一些資源放到供給端，形成更多資本，不斷提升資本存量、改善勞動生產率，從而提高創造财富的能力，"這些都是經濟增長的來源"。
強調功能更新：
產業、科創與樞紐能級
"國土空間規劃，從概念上講，就是對我國960多萬平方公裡陸地國土和300多萬平方千米海洋國土進行開發和保護的布局安排。"中國國土經濟學會理事長肖金成表示。
他指出，新的國土空間規劃包含人口分布、產業布局、城鎮建設、交通發展和生态保護等五大要素，體現了"增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區網域的經濟和人口承載能力"的要求，有助于區網域政策更加精準高效發力。
《每日經濟新聞》記者注意到，與這一輪獲批的重點城市均鮮明強調"先進制造業"不同，省級層面目前只有四地被明确賦予"工業"職責，包括"老工業基地"吉林、遼寧，經濟大省山東是"重要的工業基地"，中部大省湖南是"工業發展的重要省份"，體現了與其他地區差異化的功能定位。
▲圖片來源：視覺中國
不過，在盧慶強看來，批復内容更多是基于國家視角來強調一省的核心功能，是綜合考慮區網域比較優勢和資源禀賦的結果，但并不是"只有被點名了才做"，"如果你在其他非負面清單方面都能做出貢獻，當然更好了"。
長遠看，地方若發揮主觀能動性，結合區網域條件和前瞻選擇，同樣有可能"突圍"，培育形成新的比較優勢。
根據批復，"產業發展"和"科技創新"接下來還将在空間組織方式上"深度捆綁"，推動經濟增長向空間"要強度""要密度"，而不再是向土地"要指标"。如山東重在"培育高水平創新空間、推進新舊動能轉換"，湖南要着力"打造國家重要先進制造業高地、具有核心競争力的科技創新高地"。
安徽作為唯一一個"科技創新發展的重要省份"，明确要"保障合蕪蚌自主創新示範區科技和產業創新的空間需求"；領到"西部科技創新中心"任務的重慶則強調，"提升渝西地區產業承接能力，保障科技創新空間需求"。
值得一提的是，為順應各類要素高效流動需求，多個省份都提出了建設"世界級""綜合性"多個港口群、機場群的目标，樞紐功能也在"一張圖"上進一步強化。
▲圖片來源：《山東省國土空間規劃（2021—2035年）》
多位專家在受訪時均提到，經過幾十年的發展，中國城市發展進入新階段，大家愈發重視自己在"網絡"中的位置，因而更強調"樞紐"的節點作用，與此同時，在暢通國内國際雙循環的過程中，也需要"樞紐"來轉換。
而在"優勢地區"之外，還有一些地區承擔着保障糧食安全、生态安全、邊疆安全的任務。
批復顯示，西藏、青海、甘肅、黑龍江、内蒙古、山西6個省份被明确作為"生态安全屏障"，它們的省網域空間大部分位于主體功能區中的限制開發區網域（重點生态功能區）。
此外，三座居于邊陲要地的省份，被進一步委以"安全屏障"重任，包括"國家重要安全屏障"西藏，"西北重要安全屏障"新疆，以及"西南中南地區重要安全屏障"廣西。
"一眼看到底線"：
守住邊界、盤活存量
"底線思維"是本輪國土空間規劃體系改革的一大鮮明特征。
自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實"三區三線"劃定成果的基礎上，還因地制宜地劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。
與之相對應的是，在國務院批復中，"築牢安全發展的空間基礎"被放到突出位置，明确了各省到2035年耕地保有量、永久基本農田、生态保護紅線等控制性指标的具體數值。
這被業内視為與以往規劃批復中最大的不同。有專家直言，"就是要讓大家一眼看到底線"。
當然，基于不同的自然資源"家底"，各地的任務量有所區别，比如到2035年黑龍江耕地保有量要求不能低于24993.00萬畝，内蒙古、河南、吉林、新疆四個省份不能低于10000萬畝，青海、海南、西藏、天津則不足1000萬畝。
但對城鎮開發邊界的約束，擴展倍數幾乎都要求"控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以内"（新疆為1.35倍以内）。
對此，張曉玲解釋說，這一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，"我們不能再走增量擴張的發展老路"，另一方面也是基于對我國當前各類存量建設空間潛力的客觀認知，應該多打存量的"主意"。
中國區網域科學協會副理事長、研究員馮奎則表示，國土空間規劃的底層基礎是全網域國土空間和自然資源，強調"三區三線"控制性指标，抓住了國土空間規劃的本質屬性，并且能夠對未來經濟社會發展變化情境留有餘地，更體現規劃的科學性和包容性。
中規院（北京）規劃設計有限公司副總經理王佳文還提到，中央提出要"推動形成優勢互補、高質量發展的區網域經濟布局"。未來，那些集聚能力強的城市群、都市圈，會根據人口和產業的集聚而得到更多用地保障，"所以國土空間規劃會支撐保障發展"。
時間回到2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》，标志着國土空間規劃體系的"四梁八柱"基本形成。
以此為起點，2022年國家級國土空間規劃（《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》）正式印發，此後一年多時間，省級規劃陸續獲批，接下來就将進入更具挑戰性的實操階段。如張曉玲所言，一些地方在發展思路上還沒有完成從"增量擴張"到"存量盤活"的轉變，無論對地方政府還是企業，做"存量文章"都具有一定的難度。
但做到難而正确的事，"規劃規劃"就不再是"紙上畫畫，牆上挂挂"。
-專訪-
自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲：深化"多規合一"改革，守住空間安全底線
當前經濟社會發展正處于轉型關鍵視窗期，在築牢高水平安全底線基礎上，引導經濟合理布局，推動各地按照主體功能定位積極融入和服務構建新發展格局，從而有效支撐高質量發展。
自2022年《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》正式印發以來，2023年7月至今，國務院陸續批復了省級、區網域（流網域）及重點城市的國土空間規劃。随着"三區三線"等國土空間開發保護的基本理念走向地區實踐，優化國土空間開發保護格局，逐步成為構建新發展格局的重要支撐。
自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質上是為了探究如何妥善處理經濟發展與人口、資源、環境的關系。為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱"NBD"）對她進行了專訪，深入解讀如何構建國土空間開發與保護的新格局，為中國式現代化提供堅實的空間保障。
"多規合一"改革
呈現四大鮮明特征
NBD：您曾系統總結過我國空間規劃的發展歷程。深化"多規合一"改革，本輪國土空間規劃将朝着哪些方向進化？
張曉玲：過去，空間規劃類型很多，各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。2018年機構改革後，随着"多規合一"改革的不斷深化，我國實現了國土空間規劃系統性、整體性重構，總體形成了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，"多規合一"改革取得開創性、決定性成就。國土空間開發保護利用的空間統籌意義充分體現，國土空間規劃"一張圖"初步形成，有效避免了以往各類空間性規劃各自為政的現象。這是"多規合一"改革的根本意義。
面向未來，在黨中央确定的國土空間規劃體系整體框架下，相關的規劃理論體系、技術體系以及與自然資源統一管理相适應的業務體系建設，将是"下半程"的主要任務和方向。
NBD：2022年印發的《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部"多規合一"的國家級國土空間規劃，近兩年，全國各級各類國土空間規劃陸續編制、批復。在您看來，新的國土空間規劃體系體現了哪些鮮明特征？
張曉玲：我認為，這輪規劃體系改革有四個鮮明特征。首先是"體系重構"。國土空間規劃體系的"四梁八柱"可以概括為"五級三類四體系"（注："五級"對應國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級行政管理體系；"三類"指總體規劃、詳細規劃和專項規劃；"四體系"包括規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術标準體系）。新的規劃體系重構，既吸收了過去各類空間性規劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構。
通過這次體系重構，将"三區三線"劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規劃（無論是土地利用規劃還是城鄉規劃）相比，這次"三區三線"劃定成果落圖斑，是從國家級《綱要》就直接落實到圖斑，在空間表達的尺度上具有革命性，充分體現了堅守國土空間安全底線的國家意志。
▲圖片來源：視覺中國
NBD：除了體系重構，還有哪些特征呢？
張曉玲：第二個鮮明特色是"底線思維"。本輪國土空間規劃将"守住國土空間安全底線、促進永續發展"作為首要戰略目标和核心任務。在規劃編制中突出"雙評價"的基礎性作用，樹立底線思維、極限思維，強調築牢糧食安全、生态安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎設施，增強空間韌性。地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實"三區三線"劃定成果的基礎上，還因地制宜地劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。
第三個鮮明特色是"存量時代"。本輪國土空間規劃注重堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機制，推動城鎮空間内涵式集約化綠色發展等。在各級國土空間規劃編制中，強調着力促進經濟發展方式從"規模驅動"到"綠色發展"，構建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發格局，注重通過城市更新、全網域土地綜合整治等途徑，促進國土空間布局優化和效率提升。總之，相比過去的規模擴張、粗放型發展，現在的規劃更強調通過挖掘現有資源和提高利用效率，來推動高質量發展。
第四個特征是"數字化治理"。本輪國土空間規劃，從規劃編制到規劃實施，都堅持突出數字化治理要求。規劃編制工作始終強調建立統一的國土空間基礎信息平台，為各級各類國土空間規劃提供覆蓋全網域、動态更新、權威統一的國土空間數字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項規劃協調銜接機制和國土空間規劃逐級匯交機制，建設全國國土空間規劃"一張圖"，實現規劃編制、審批、實施、監督等全過程在線管理。
全過程管理
保證"一張藍圖幹到底"
NBD：這種數字化的過程，是不是能保證空間傳導的連續性、一致性，真正實現國土空間規劃"一張藍圖"？
張曉玲：是的。《綱要》要求，建立國土空間規劃實施監督系統（簡稱規劃"一張圖"），推動國土空間治理能力現代化。一方面，通過"多規合一"改革，構建了國土空間總體規劃與相關專項規劃的關聯機制，确保國土空間唯一性；另一方面，有了規劃"一張圖"實施監督系統，可以在這個平台上統籌協調各行各業在空間安排上的需求，确保國土空間傳導的連續性和有效性，從而實現國土空間規劃的全生命周期管理，不斷提升國家空間治理能力現代化水平。
NBD：和過去相比，相當于編制和實施流程被縮短了？
張曉玲：準确地說，是連起來了。過去，我們比較重視編制，對後續的實施關注不夠，但規劃編制其實只是第一步。很多時候規劃編制的前瞻性不夠，或是形勢變化快，都需要在規劃實施中進行動态調整。這次改革強調規劃的全過程管理，有評估和反饋機制進行動态調整，而不是規劃編完就結束了，全生命周期管理将更加完整。這也是"多規合一"改革中貫徹的重要思路。
NBD：規劃"一張圖"建成後，國土空間規劃将成為各類開發保護建設活動的基本依據，它的約束作用将如何發揮？
張曉玲：規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得随意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。獲批後的國土空間規劃，是各類開發、保護、建設活動的法定依據。同時，中共中央、國務院2019年5月23日發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》，明确規定各級國土空間規劃是自上而下編制，對空間發展作出戰略性系統性安排，下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。
跨區網域規劃
還需逐步打破行政壁壘
NBD：在"五級"之外，還有一類國土空間規劃與重大戰略區網域相關，比如先後獲批的《長江經濟帶-長江流網域國土空間規劃（2021-2035年）》《長三角生态綠色一體化發展示範區國土空間總體規劃（2021-2035年）》。如何理解這類規劃的特殊意義？
張曉玲：這是一類跨行政區網域的國土空間規劃，是國土空間規劃體系中"三類"之一的相關專項規劃。跨行政區網域的專項規劃在我國空間治理中的地位十分重要，其重點在于空間協調。
這裡面又具體分為兩種情況，一種涉及自然地理單元。比如一條河流或一個湖泊，往往涉及多個省市，要實現對自然地理單元的整體綜合整治，必須通過上下遊、左右岸共同努力，尤其是需要重視通過跨行政區網域的協調合作，才能實現對流網域的整體保護和整治。
以長江經濟帶-長江流網域的國土空間規劃為例，這個區網域覆蓋了11個省（市），都編制了省級國土空間規劃。在編制這個跨行政區網域的國土空間規劃時，并不是簡單地将各省份的規劃拼在一起，而是要着重從流網域治理的角度出發，統籌上下遊關系，落實國家的相關戰略舉措，協調不同區網域的發展需求和國土空間開發保護行動。
▲圖片來源：《長江經濟帶-長江流網域國土空間規劃（2021-2035年）》
NBD：我們注意到，京津冀、成渝地區、中部地區等區網域（流網域）的國土空間規劃，也進入了組織編制、報批等階段。
張曉玲：這是另一種跨區規劃，涉及的是經濟範疇。比如在都市圈的建設中，通常涵蓋多個行政單元，既有中心城市，也有其輻射影響的腹地。這類跨行政區的規劃，無論是發展規劃還是空間規劃，核心要義是統籌協調，包括基礎設施如何銜接、相關產業鏈供應鏈如何完善、各類要素如何暢通等等。這類規劃的難點在于如何跨行政區協調好各方利益，以确保要素自由流動和高效配置，從而推動空間協同治理。
NBD：跨行政區網域，無論哪一類的協調難度都可想而知。
張曉玲：所以整體來看，目前跨行政區網域的規劃編制還處于初級階段。打破行政壁壘需要一個逐步推進的過程，未來的目标是站在更高的統籌角度，通過更深度的協調，達到更高效的資源共享和管理。
需要特别指出的是，像都市圈、城市群、長江流網域、黃河流網域、太湖流網域以及長三角一體化等，都可以被視為專項規劃。但這些專項規劃在編制後，必須嵌入"五級三類"規劃體系中，才能有效落地。
地方搞建設
要"多打存量的主意"
NBD：您提到國土空間規劃"一張圖"收錄了"三區三線"的劃定成果，從目前各省國土空間規劃批復檔案來看，這些區網域占據了相當大的比例。這對地方政府落地實施規劃提出了哪些新要求？
張曉玲：關鍵是樹立"統籌發展與安全"的底線思維。"三區三線"的劃定成果，是在國家層面直接落到圖斑，地方政府在發展空間上的安排需要平衡好保護與發展的關系，這同時也是規劃編制實施中需要面對的重大主題。
說到樹立安全底線思維，除了關注生态安全、糧食安全、能源安全這些國家大事，城市的防洪排澇、應急搶險等空間需求，也需要在規劃中加以體現。同時，重點城市還需要關注產業鏈供應鏈安全，劃定"工業保護線"（工業用地控制線），保障城市產業空間的安全與穩定。
NBD：我們注意到，國務院的批復檔案裡明确提及"城鎮開發邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以内"，如何理解這項要求？
張曉玲：如前所述，"存量時代"是本輪國土空間規劃的特征之一。限制城鎮開發邊界的擴展倍數，一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，我們不能再走增量擴張的發展老路；另一方面也是基于對我國當前各類存量建設空間潛力的客觀認知。整體體現了對未來我國城鎮化發展的重要導向。
比如，我國存量建設用地中，有超過一半的建設用地屬于農村集體建設用地，在農村人口逐步減少的情況下，大量閒置；在經濟發達地區還存在不少農村產業用地（或工業大院之類）有待盤活利用。一些地方"三生空間"（注：生產、生活、生态空間）交錯混雜、破碎零亂、功能不足，亟待盤整優化。因此，總體上看，我們确實已經進入到了存量發展時代，做好盤活存量這篇文章，應是支撐高質量發展的題中之義。
當然在國土空間規劃實施中，堅持城鎮開發邊界的約束，也是一個富有挑戰的難點。一方面，一些地方在發展思路上還沒有完成從"增量擴張"到"存量盤活"的轉變；另一方面，做存量文章無論對地方政府還是企業，都具有一定的難度，脫離了往日的"舒适區"；再者，從全國層面看，我們還沒有完全形成與存量時代相适應的制度政策體系，在體制機制、政策工具等方面還需要進一步完善。這一點，需要在國土空間規劃實施管理中予以高度關注。
記者 | 楊棄非 餘蕊均 吳林靜
編輯 | 陳柯名 易啟江 蓋源源
編輯 | 劉豔美
視覺 | 陳冠宇
排版 | 劉豔美
