今天小編分享的财經經驗：PPP催收記，歡迎閱讀。
經濟觀察報 記者 杜濤 一位華東某省投資建設公司的 PPP 業務負責人突然發現，自己已經被某地方政府的保安列入了黑名單。這一動作的起因是，他上門催款的次數太多了。他回想數年前赴該地談項目時，自己享受的是被當地政府 " 一把手 " 接待的高規格待遇。
這家投資建設公司從 2014 年開始投資 PPP（政府和社會資本合作模式）項目。目前，該公司總計運營接近 70 個 PPP 項目，涉及醫院、市政道路、公園、水利等多種類型基礎設施項目，總投資額達到 350 億元左右。
2020 年，大量 PPP 項目逐漸從建設期進入運營期。但這家公司發現，部分地方政府難以履行支付責任。近三年來，該公司積累的地方政府欠款達到 30 億元。
2014 年也是 PPP 模式出爐的一年。
十年間，PPP 模式拉動了逾十萬億元投資，" 一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用 "。但因多采用政府付費或可行性缺口補貼的形式，PPP 模式讓地方政府積累了大量長期支出責任。
明樹科技公司根據财政部 PPP 綜合信息平台信息統計，截至 2023 年 2 月，在 PPP 項目中，政府未來總支出責任共計為 14.34 萬億元，其中 2024 年到 2033 年，全國政府支出責任共計為 8.31 萬億元。僅 2024 年，PPP 項目的政府支出責任就達到 8419 億元。
一方面在土地出讓收入下降、稅收收入承壓的背景下，部分地方政府難以履行 PPP 項目中的政府支出責任；另一方面，社會資本面臨對金融機構的還本付息壓力。這也導致支出風險在 PPP 項目公司中積累。
上述投資建設公司 PPP 業務負責人說，每個 PPP 項目的出資，均以社會資本出資為主，政府出資較少，項目貸款也主要是由社會資本兜底。因此，目前社會資本方不僅要在收入端承受部分地方政府暫緩履行支出責任帶來的壓力，在支出端還要持續償還貸款的壓力。
該投資建設公司已經被金融機構抽貸約 20 億元。該負責人說：" 減少了 20 億元流動性現金，再加上地方政府的 30 億元欠款，公司一下少了 50 億元。對于一家民營企業而言，這是不能承受的。" 年關将至，該負責人的催款壓力不言而喻。
與一般地方政府欠款主體不同的是，大量 PPP 項目屬于市政公共服務領網域。如果這些項目公司無法維持運營，依托于項目的公共服務也可能會面臨風險。
在維持運作和降低支出的雙重壓力下，地方政府和社會資本開始博弈。2024 年，部分省份發布的規範管理 PPP 存量項目相關檔案中提出了通過協商，修改項目合作期限、利潤率、折現率等參數，重新籤訂 PPP 合同的方式。
11 月 8 日，财政部披露化債方案，包括增加 6 萬億元地方政府債務限額置換存量隐性債務。從 2024 年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排 8000 億元，補充政府性基金财力等。
但地方政府中仍有一些未定義的支付責任有待明确，PPP 項目的支出責任就是其中重要的一項。
上述 PPP 負責人說，希望政府能夠重視 PPP 項目中地方政府的支付問題。地方政府應該明确存量 PPP 項目中的債務口徑，将已經發生、欠付未付的支出責任納入隐性債務範疇，安排相關政策化解運營期社會資本的壓力。
催債
上述 PPP 項目負責人也沒想到自己的身份轉換如此之快。在投資項目階段，他是前述地方政府的貴賓，時常得到地方政府 " 一把手 "" 二把手 " 和分管領導的接待。
但等到項目回款階段，他就再也沒見到過該地地方政府的主要領導，能見到分管領導已經是最高規格了。到現在，他連政府的大門都進不去了，因為他和幾位經常上門催債的同事已經被政府保安列入黑名單。
該負責人曾向當地财政監管部門投訴過這一情況，部門對項目進行核實後，認定了當地政府的應付責任。當該負責人就此責任認定找當地政府分管領導交流時，對方也認可他們的壓力，但 " 雙手一攤，就是沒錢 "。
他曾希望通過将支出責任納入隐性債務的方式化解壓力，但被監管部門告知這部分支出責任無法納入隐性債務。
該負責人統計過近年公司運營 PPP 項目的付費情況：一分錢不給的情況比較少，大部分地方政府會支付一部分款項、欠一部分款項；南方的市縣欠款額度較少，北方市縣的欠款額度較高，支付額度不到應付責任的十分之一。
該負責人讨要的欠款主要來自地方政府在 PPP 項目中應付未付的費用。
PPP 項目主要采用三種付費方式，分别是：政府付費、可行性缺口補貼以及使用者付費。在實踐中，前兩者，特别是可行缺口補貼是 PPP 付費的主要模式。
可行性缺口補助是指政府利用财政資金補貼項目，使項目在财務上具有可行性。
2015 年，财政部出台《政府和社會資本合作項目财政承受能力論證指引》，提及可行性缺口補貼為社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。
當 PPP 建設走過高峰期，逐漸進入運營期後，一些項目公司發現政府難以按照合同約定的金額支付。
要不到錢是一種情況，還有另一種情況：項目無法進入運營期。
2023 年下半年，上述建設投資公司在西南某省的一個河道水系環境類政府付費 PPP 項目，遲遲無法完成驗收，該項目的總投額為 18 億元左右。
PPP 項目從建設期進入運營期需要經過一系列程式，其中最重要的就是需要地方政府作為 " 業主 " 方的竣工驗收和項目結算。只要不進行項目結算，項目就不會進入運營期，地方政府也就暫不用履行支出責任。
上述 PPP 項目負責人發現，地方政府會找各種各樣的理由來暫緩支出責任，或者試圖重新協商，績效考核不達标是經常出現的一種情況。
曾經為多個 PPP 項目提供咨詢服務并幫助解決糾紛争議的大成律師事務所高級合夥人黃華珍認為，當前支付難題有多方面原因。一是支付意願問題，有些地方 " 新官不理舊賬 "，特别是對 " 僵局項目 " 避而遠之，缺少解決問題的動力。二是支付能力問題，無論是使用者，還是政府，都可能存在支付能力下降的問題。部分項目啟動前，按照較高的增長率測算了項目的财務收益，但實際增長率并未達到預期，加劇了項目的财務壓力。三是決策機制問題，當前國有資金、政府都面臨着定期審計、巡視、專項檢查等情況。因擔心被 " 回頭看 "，部分決策者和執行者的決策效率、執行效率受到較大影響。
項目公司承壓
北方某城市 PPP 項目公司正在運營一個總投資約 16 億元的 PPP 項目。該項目于 2021 年進入運營期，至今已運營近 3 年，付費方式為可行性缺口補貼。
按照當初的項目合同，當地政府部門每年應該支付項目公司數百萬元的運維款以及接近億元的可行性缺口補貼款項。具體支付方式為：相關部門在項目運營期内每年完成績效評價，績效評定合格後，部門應向财政部門提交付費申請，财政部門應在收到付費申請後若幹個工作日内将付費金額支付給項目公司。
但從項目運營至今近三年的時間裡，地方政府只支付了十分之一左右的費用。
由于補貼不到位，該項目公司已經半年沒有發工資。該項目負責人說，項目開展的前三年，公司受益于留抵退稅政策，獲得了億元以上的現金流。這部分現金流支撐了公司的運維。但是，現在公司現金流已經枯竭，還需要承擔每年數千萬元以上的利息以及不同階段的還本壓力。
為了解決這個項目的資金問題，該負責人嘗試諸多辦法，但是最終沒有成功。因為還本付息壓力太大，該負責人與金融機構溝通能否展期。金融機構稱，就算是資金展期，也需要地方政府出面牽頭；同時也要明确，展期期間，是由政府還是社會資本負責償還利息。
該項目負責人就此和當地部門溝通，當地部門負責人表示，其要先和主要領導溝通匯報，主要領導同意後，相關部門再來執行。
在與地方政府溝通過程中，該項目負責人感覺像和 " 空氣 " 過招—— " 對方态度特别好，但是不會主動作為，科長推局長，局長推市長。"
前述投資建設公司負責人說，地方政府的欠款使得公司的諸多 PPP 項目運營舉步維艱。無論是對金融機構還是對上下遊承包商、材料商的欠款，最終都會壓在社會資本身上。利息壓力更是讓社會資本輾轉騰挪，持續失血。由于資金短缺或其他原因，項目運營接近停擺時，為了維持公共服務能力，地方政府就會出手将項目收回，自己運營。該投資建設公司運營的一個污水處理廠在建成後，就因地方政府沒有履行支付責任，面臨無法持續運營的狀況，最終被地方政府收回了。
新的博弈
北方某縣财政部門人士正在尋找一個合适的第三方測算公司，來復核社會資本的工程量。
該人士所要復核的 PPP 項目是一個物流倉儲類項目。這個項目在建設過程中曾壓縮過一次工程量，結果社會資本向相關部門提交的工程量超過了壓縮前。社會資本方稱，這是因為增加了設備采購。
按照合同約定，該項目的運營維護費用是每年 1000 萬元。但是因為該項目大量庫房空置，所以目前項目公司只有少數财務和後勤人員。
該财政人士正尋找第三方測算公司，待重新測算來确定實際工作量後，再決定自身的支出責任。
該财政人士介紹，當地還有一個醫院類 PPP 項目維持着較好的運營狀态，能夠實現收支平衡。因為當地政府給了一些特殊政策，比如将該醫院列為征兵、考編、在編體檢的定點醫院。
政府每年都和該醫院項目的社會資本溝通，僅支付項目還本付息的部分。因此，至今該項目公司仍未盈利。
南方某市負責 PPP 的财政部門人士經常碰到 PPP 社會資本方來部門 " 要債 "。
該人士稱，因财政緊張，PPP 項目中的政府支付責任部分與專項債、隐性債務一樣存在償還難題。但政策層面對隐性債務和法定債務化債政策較為明晰，但對 PPP 債務的化債思路仍未明确。盡管主要領導對 PPP 方面持有 " 新官理舊賬 " 的态度，但主要還是從 " 節流 "（新的項目暫停，舊的未完工項目盡量壓減投資額度）以及采用與項目公司、銀行協商展期支付的方式來解決問題。
另一方面，地方政府正在重新 " 審視 " 自己在 PPP 模式上承擔的支付責任。
公開信息顯示，2024 年，多地财政部門開始調研地方存量 PPP 項目問題，其中的思路之一就是 " 重新協商 "。
經濟觀察報獲悉，北方某省下發《推進政府和社會資本合作（PPP）存量項目規範管理的通知的征求意見稿》（下稱 " 通知 "），其中要求 " 對于已進入運營期的 PPP 存量項目，實施機構應科學評估運營内容、科學測算政府付費金額，必要時可與社會資本進行友好協商，對項目合作期限、利潤率、折現率等參數進行調整後重新籤訂 PPP 合同 "。
黃華珍表示，目前根據相關法律規定，社會資本與地方政府的糾紛大部分要通過行政訴訟解決，但在實操過程中，行政訴訟面臨立案難、審理難、執行難等現實困難。此外，在地方政府财政承壓的背景下，訴訟未必是解決争議的最佳途徑。PPP 仲裁的效力也有限，調解制度則面臨國有機構決策難的困境。
黃華珍提出，應建立多元化的 PPP 糾紛解決機制，不要讓 PPP 糾紛解決走向行政訴訟一條道。可以參照美國底特律破產經驗建立談判促進機制，将相關方全部納入談判機制中一并解決。在這方面已經可以看到一些案例，比如深圳國際仲裁院建立了與仲裁對接的促進談判機制，可在 PPP 糾紛處理領網域復制這一方法。
