今天小編分享的财經經驗：PPP項目終止後如何要錢，歡迎閱讀。
經濟觀察報 記者 杜濤 萬商天勤律師事務所的合夥人祝詣茗在 2020 年接手了一宗涉及 PPP（政府與社會資本合作）項目的案件，案件的核心是，地方政府部門在 PPP 項目終止後，應支付給社會資本的資金一直未能兌現。
在這起 PPP 糾紛案中，祝詣茗以及其代理的社會資本曾經歷來自相關方的多次勸說，并五次走上法庭。其中，他們兩次被當地中級人民法院（以下簡稱 " 中院 "）駁回起訴，但兩次上訴至高級人民法院後（以下簡稱 " 高院 "）得到了支持，案件被發回重審。最終，在當地中院取得了勝訴。然而，在赢得官司後，地方政府部門卻以各種理由拒絕支付款項。無奈之下，他們不得不申請強制執行。
" 最終，通過強制執行達成和解，社會資本與當地政府坐下來協商賠付資金的問題。直到 2023 年年底，社會資本才終于拿到了資金。從 2018 年到 2023 年，歷經近 5 年，社會資本最終按照當初合同約定的内容，獲得了賠付資金。" 祝詣茗表示，" 這個項目位于北方某省的縣區，屬于市政類 PPP 項目。經過當地審計部門出具的專項報告确認，地方政府部門需要支付的金額約為 1 億元。"
2018 年至 2019 年期間，PPP 主管部門對當時的行業進行規範，政策的變動導致項目執行層面也相應發生了變化。2023 年，中國歷經十年的 PPP 模式經歷了根本性的變革，進入了新機制時代。在這一背景下，存量項目面臨着政府與社會資本之間尋求繼續合作或分手的可能性。對于所有社會資本而言，如何與政府部門建立良好的互動關系成為了一個亟待解決的問題。
起因
祝詣茗在 2020 年接手了這個市政項目的法律訴訟。當時發生了一件頗有趣味的事情。" 當社會資本決定聘請我們作為法律顧問的消息傳到政府部門耳中後，項目所屬的政府部門立即與社會資本進行了溝通。他們主要希望社會資本能夠放棄聘請律師，并承諾在短時間内支付應付的資金。但是，一段時間以後，社會資本依然沒有收到應得的款項。于是，社會資本最終選擇了訴諸法律途徑。"
記者了解到，該項目屬于市政類項目。2017 年 8 月，社會資本和地方政府雙方籤訂《某市市政基礎設施建設工程 PPP 項目合同》，約定原告以 BOT 模式實施指定項目。
BOT 是 build-operate-transfer，即建設 - 經營 - 轉讓，是 PPP 模式的一種。
2018 年 11 月，因相關政策收緊及市場經濟環境影響，社會資本和地方政府雙方及相關方籤署了項目合同《解除協定》，并于次日籤署《清算協定》。《清算協定》中約定，" 地方政府向社會資本支付項目管理費、征地拆遷款及設計費、監理費等二類費用，費用金額以政府審計結論為準 "。
2018 年 4 月，《财政部關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示範項目規範管理的通知》出台，對政府和社會資本合作示範項目進行清理整頓。
按照當時籤署的清算協定，地方政府應當在協定籤訂後的 3 至 6 個月内，向社會資本支付大約 1 億元的資金。
這筆資金的額度是根據當地審計部門出具的報告來确定的。具體來說，2019 年 4 月，當地審計局出具了一份審計結論——《關于某市政工程有限公司資產負債情況的調查報告》（以下簡稱《調查報告》）。這項《調查報告》提出的審計金額為 1 億元左右。
雖然項目所在地的審計部門已經出具了《調查報告》，但當地政府部門卻以各種理由，一直未能支付該《調查報告》所認定的資金款項。
打官司
由于地方政府部門一直未能支付其按照約定應支付的款項，社會資本決定采取法律手段，将地方政府部門告上法庭。2020 年 5 月，社會資本向當地法院提起了訴訟，要求當地政府部門按照審計報告所确定的金額進行賠償。
然而，對于祝詣茗和社會資本而言，當決定将地方政府部門告上法庭時，面臨的第一個問題就是這個官司屬于民事訴訟還是行政訴訟？
2019 年 12 月底，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理行政協定案件若幹問題的規定》（法釋〔2019〕17 号）。根據該規定的第一條，行政機關為了實現行政管理或公共服務目标，與公民、法人或其他組織經過協商訂立的、具有行政法上權利義務内容的協定，被認定為行政訴訟法第十二條第一款第十一項所規定的行政協定。
當地中院在受理該案件後，經過審查認為，社會資本與地方政府部門之間所籤訂的協定實際上是地方政府行使公共管理和公共服務職責的方式之一，該行為具有公權力的屬性。因此，當地中院将其認定為 " 具有行政法上權利義務内容 " 的政府和社會資本合作項目的糾紛。中院進一步認為，案涉法律關系并非平等民事主體之間形成的法律關系，駁回了社會資本的起訴。
祝詣茗認為，最高人民法院法釋〔2019〕17 号非常明确：有行政法上權利義務内容的政府與社會資本合作協定屬于行政訴訟。因此，不能只看到 PPP 協定就簡單認為是行政協定，相關糾紛就理所當然地屬于行政訴訟。
" 當時，雙方對于 PPP 相關的協定已經達成了共識。然而，訴諸法律的是 PPP 項目結束後，地方政府所欠的款項問題。祝詣茗表示，這個問題并非行政機關為實現行政管理或公共服務目标所采取的行政行為，而是平等主體之間的工程結算糾紛。"
在被中院駁回之後，社會資本于 2021 年 7 月上訴至高院，經過審理，高院明确指出：本案系因 BOT 協定清算所引發的糾紛，原告僅針對清算協定提起訴訟，清算協定一方當事人雖為某市某局，但協定在清算過程中體現了雙方當事人的平等、等價協商一致的合意，并不受行政行為單方強制，雙方為平等主體之間的債權債務關系，合同具有明顯的民商事法律關系性質，應當定性為民商事合同。故原審法院裁定駁回原告（社會資本）起訴不當，指令一審法院再審。
當時，在祝詣茗首次上訴至高院之後，祝詣茗的客戶——即社會資本方，收到了地方政府部門要求撤訴的信息。基于對被告方誠信的質疑以及對律師的信任，社會資本方選擇了繼續訴訟。令人意想不到的是，在開庭的前一天，祝詣茗接到了相關部門的電話，試圖說服她勸客戶撤訴，并建議另行以行政訴訟的方式在項目所在地提起訴訟。
" 我将對方的勸說告知了客戶，客戶明确表示了反對。" 祝詣茗說，雖然高院指定一審法院再審，但是新的問題出現了。2022 年 6 月當地法院（一審法院）針對該案提出幾個問題：即審計部門出具的《調查報告》是否為審計結論，能否作為雙方結算的依據，本案的起訴條件是否成就。
更讓祝詣茗覺得蹊跷的是，針對地方政府部門提出的 " 審計部門出具的《調查報告》非審計結論 "，當地中院認為《調查報告》是否為審計結論，需要詢問作出《調查報告》機關，并且根據與地方政府部門同屬某市政府職能部門的審計部門的說辭作為定案根據，認定審計部門作出的《調查報告》不是審計結論，不能作為雙方結算的依據，本案的起訴條件尚未成就，再次駁回了社會資本的起訴。
這裡所提到的調查報告是指前述 2019 年 4 月，當地審計局出具《關于某有限公司資產負債情況的調查報告》，該《調查報告》表述為：" 根據 XX 市政府安排，我局于 2018 年 11 月至 2018 年 12 月，對某有限公司 2017 年 9 月至 2018 年 10 月的資產負債情況進行了調查。本次調查僅對該公司财務數據進行核實，未對工程項目程式履行、拆遷補償費到戶情況進行進一步核實。"
按照《中華人民共和國國家審計準則》第一百一十九條關于審計報告的形式和内容規定：" 審計報告包括審計機關進行審計後出具的審計報告以及專項審計調查後出具的專項審計調查報告。"《政府投資項目審計規定》第二條規定：" 審計機關對政府投資和以政府投資為主的項目實施的審計和專項審計調查适用本規定。"
2 月 21 日，某地審計局負責政府投資審計的負責人之一在接受記者采訪時表示，審計主要分為常規審計和專項審計兩種類型，它們分别會出具審計報告和專項審計調查報告。" 既然是地方政府安排的專項審計調查，出具的報告肯定具有法律效力。" 上述審計部門負責人稱。
二上高院
在第二次被當地中級人民法院駁回後，社會資本選擇了繼續上訴至高級人民法院。
此次上訴後，高院認定，本案中，案涉《調查報告》系某市審計局根據當地政府安排，針對某公司 2017 年 9 月至 2018 年 10 月的資產負債情況進行專項審計調查後，所出具的專項審計調查報告，是審計結論的一種形式，關于案涉《調查報告》不是法律規定的最終項目審計報告的主張缺乏法律依據，不能成立。
也就是說，《調查報告》可以作為雙方結算的依據。
2022 年 10 月，當地中院最終判決當地政府部門向社會資本支付訴争款項數億元。
當社會資本收到判決書時，已經是 2023 年 4 月。對于社會資本來說，從 2018 年到 2023 年，他們一共花費了 5 年時間。
雖然社會資本在 5 年時間收到了勝訴的判決，但這并不意味着他們可以順利地拿到應得的款項。他們随即與當地政府進行溝通，要求支付判決款項時，當地政府卻以财政困難為理由，拒絕了社會資本的請求。
由于無法順利拿到款項，社會資本不得不向當地中院申請強制執行。" 其實，開始強制執行也被拖着。" 祝詣茗說，中間經歷了大量的溝通，直到 2023 年 11 月，在與當地的政府部門主要負責人座談後，雙方達成了強制執行和解。和解後的一個月，社會資本終于收到了判決後應得的上億元款項。
建議
2023 年，中國的 PPP 行業在經歷了規範化發展後，正式進入了 PPP 新機制階段。然而，在這一過程中也留下了眾多的存量項目。
2 月 22 日，一位負責 PPP 項目的地方政府官員在接受記者采訪時透露，目前存量的 PPP 項目中，尚未開工的項目基本上已經停止推進。而已經開始的項目則會根據實際情況來作出決策，如果項目已經進行了一部分，并且預計的虧損在可承受範圍内，那麼可能會選擇支付資金并終止合作；但如果虧損過大，那麼這些項目将被視為在建項目進行管理，并有望獲得政策的支持。" 總之，從個人角度來看，目前只有國家投資的項目才能做，省級财政必須有充足資金的項目才值得做。"
對于祝詣茗來說，雖然官司已經結束，款項也已經到手。但回顧整個事件，該 PPP 糾紛主要涉及項目後期的結算問題，這個問題的解決過程仍然受到當前法律和地方财政困難等多重因素的影響。這也讓她不禁思考，在社會資本與地方政府之間，如何建立有效的溝通機制，以應對類似的問題和挑戰。" 比如，社會資本要進行 PPP 糾紛訴訟，到底是行政訴訟還是民事訴訟？"
祝詣茗認為，行政訴訟在一定程度上具有民事訴訟所無法比拟的優勢。例如，行政庭會從依法行政的角度出發，對行政機關的實體和程式進行全面審查。此外，行政訴訟的訴訟費用相對較低，而社會資本的舉證責任也相對小于行政機關的舉證責任。對于涉及授予、撤銷、變更或解除 PPP 項目協定或特許經營權協定的行為本身存在異議的情況，通過行政訴訟途徑可能更為合适。" 當然，還是需要看争議的具體事項。"
" 如果糾紛的一方是地方政府，但争議内容主要涉及投融資、施工、二類費、工程結算、索賠等财產關系，并且争議焦點集中在工程和投融資方面，我們應更多地關注雙方的權利和義務關系，而非政府方的具體行政行為是否合法或正确。在這種情況下，選擇民事訴訟可能更為合适，因為由具備工程和投融資審理經驗的民事審判庭來處理，能更便利地實現項目結算。反之，建議提起行政訴訟。" 祝詣茗稱。
2024 年，祝詣茗正忙于處理多個 PPP 項目中社會資本與政府之間的再談判或終止的糾紛。她表示，導致再談判的原因多種多樣，有的是項目執行困難，有的是因為政策變動後涉及違規。
" 以某個地方政府項目為例，由于去年 PPP 政策的調整，該項目需要進行整改，這自然涉及與政府的再談判。" 祝詣茗解釋道。她進一步指出，無論是選擇再談判還是終止合作，社會資本和地方政府都應展現出解決問題的誠意，并盡量避免因雙方分歧而可能導致的公共服務供給質量的下降。
